近日，水利部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)水土保持空間管控的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。現(xiàn)解讀如下。
一、制定背景
強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制、構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大戰(zhàn)略部署。2022年10月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》，對(duì)水土保持工作提出了新的要求。2022年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見》明確提出，按照國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控要求，建立水土保持空間管控制度，落實(shí)差別化保護(hù)治理措施。水土保持法規(guī)定了水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域，禁止開墾陡坡地范圍等水土保持重點(diǎn)區(qū)域的管理要求；長(zhǎng)江保護(hù)法、黃河保護(hù)法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法，對(duì)加強(qiáng)流域區(qū)域內(nèi)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的水土流失防治作出了細(xì)化規(guī)定，并進(jìn)一步明確了水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域的禁止性條款。制定出臺(tái)《意見》是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于治水重要論述精神、落實(shí)水土保持法等法律法規(guī)要求、加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的必然要求，是落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制要求、科學(xué)推進(jìn)水土流失綜合防治、全面提升水土保持功能的重要舉措。
二、主要內(nèi)容
《意見》包括總體要求、依法劃定水土保持重點(diǎn)區(qū)域、嚴(yán)格水土保持重點(diǎn)區(qū)域分類管控、加強(qiáng)水土保持重點(diǎn)區(qū)域綜合防治、強(qiáng)化組織實(shí)施五個(gè)方面共14條。
（一）總體要求。全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于治水重要論述精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，以全面提升水土保持功能為導(dǎo)向，以分類分區(qū)精準(zhǔn)管控為抓手，按照科學(xué)劃定、銜接協(xié)調(diào)，依法管控、嚴(yán)格保護(hù)，系統(tǒng)治理、分類施策，上下聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)同的原則，劃定水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域，禁止開墾陡坡地范圍等水土保持重點(diǎn)區(qū)域，科學(xué)實(shí)施差別化的預(yù)防保護(hù)、綜合治理和監(jiān)督管理措施，為推動(dòng)新階段水土保持高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)人與自然和諧共生提供支撐。
（二）依法劃定水土保持重點(diǎn)區(qū)域。明確提出三類水土保持重點(diǎn)區(qū)域的內(nèi)涵、劃定主體、劃定程序和時(shí)間安排。國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域，由省級(jí)水行政主管部門組織劃定，水利部組織有關(guān)單位和流域管理機(jī)構(gòu)匯總審核。禁止開墾陡坡地范圍，按照法律要求，由縣級(jí)組織劃定和公告，省級(jí)水行政主管部門加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和技術(shù)指導(dǎo)。
（三）嚴(yán)格水土保持重點(diǎn)區(qū)域分類管控。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，從加強(qiáng)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)管理，嚴(yán)格水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域管控，落實(shí)禁止開墾陡坡地范圍管理要求等方面，分類提出了三類水土保持重點(diǎn)區(qū)域的管控要求。結(jié)合耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)紅線管理等要求，對(duì)相關(guān)法律中明確的長(zhǎng)江流域、黃河流域、青藏高原等流域區(qū)域內(nèi)的水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域，確因國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)計(jì)民生需要建設(shè)的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)類型和審批要求，進(jìn)行了具體規(guī)定。
（四）加強(qiáng)水土保持重點(diǎn)區(qū)域綜合防治。以全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要明確的生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間為基礎(chǔ)，結(jié)合全國(guó)水土保持區(qū)劃，從優(yōu)化完善水土流失綜合防治格局、實(shí)施差別化預(yù)防保護(hù)和治理措施兩方面，提出加強(qiáng)水土保持重點(diǎn)區(qū)域綜合防治的具體措施。
（五）加強(qiáng)組織實(shí)施。從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化基礎(chǔ)支撐、嚴(yán)格實(shí)施管理等方面，對(duì)加強(qiáng)水土保持空間管控提出要求。
三、關(guān)于水土保持重點(diǎn)區(qū)域類型
《意見》明確提出水土保持重點(diǎn)區(qū)域包括國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域，禁止開墾陡坡地范圍等三類。其中，水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)是指水土保持功能重要、水土流失潛在危險(xiǎn)較大，必須加強(qiáng)預(yù)防保護(hù)的區(qū)域；水土流失重點(diǎn)治理區(qū)是指水土流失嚴(yán)重，亟需開展重點(diǎn)治理和提質(zhì)增效，改善群眾生產(chǎn)生活條件的區(qū)域；水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)，水土流失強(qiáng)度大，植被和地表覆蓋物一旦破壞，極易加劇水土流失，生態(tài)系統(tǒng)難以恢復(fù)，必須嚴(yán)格保護(hù)的水土保持功能重要和水土流失敏感脆弱區(qū)域；禁止開墾陡坡地范圍是指在法律法規(guī)規(guī)定的禁止開墾坡度以上且位于耕地保護(hù)紅線外的土地。
四、關(guān)于水土保持重點(diǎn)區(qū)域劃定程序和指標(biāo)
為切實(shí)加強(qiáng)對(duì)三類水土保持重點(diǎn)區(qū)域劃定的技術(shù)指導(dǎo)，水利部辦公廳已印發(fā)《國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)范圍劃定技術(shù)指南》《水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域劃定技術(shù)指南》《禁止開墾陡坡地范圍劃定技術(shù)指南》三項(xiàng)技術(shù)指南，明確了三類水土保持重點(diǎn)區(qū)域的劃定程序、指標(biāo)等。
劃定程序：國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域等兩類水土保持重點(diǎn)區(qū)域，由省級(jí)水行政主管部門組織劃定，水利部組織有關(guān)單位和流域管理機(jī)構(gòu)匯總審核；禁止開墾陡坡地范圍，由縣級(jí)組織劃定和公告，省級(jí)水行政主管部門加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和技術(shù)指導(dǎo)。
劃定指標(biāo)：國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，以小流域?yàn)閱卧獎(jiǎng)澏?，劃定指?biāo)主要為林草覆蓋率和坡度≥15度土地面積比例；國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)治理區(qū)，以小流域?yàn)閱卧獎(jiǎng)澏?，劃定指?biāo)主要為水土流失面積比例、中度以上水土流失面積占比；并根據(jù)不同區(qū)域特點(diǎn)設(shè)置了具體指標(biāo)值。
水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域劃定指標(biāo)主要為植被覆蓋度、坡度和水土流失強(qiáng)度，在具體劃定中以30×30米網(wǎng)格為基本空間單元進(jìn)行判定，并充分考慮管理工作實(shí)際，通過單元聚合將最小圖斑控制為1平方公里。
禁止開墾陡坡地范圍劃定，主要根據(jù)各地依法確定的規(guī)定禁止開墾坡度以國(guó)土三調(diào)成果為主要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)進(jìn)行劃定。
五、關(guān)于嚴(yán)格水土保持重點(diǎn)區(qū)域分類管控措施
《意見》明確提出了嚴(yán)格水土保持重點(diǎn)區(qū)域分類管控措施。一是加強(qiáng)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)管理，依法對(duì)區(qū)域內(nèi)可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和活動(dòng)提出要求，重點(diǎn)是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址、選線應(yīng)當(dāng)避讓水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)；無法避讓的，應(yīng)充分開展不可避讓論證，并提高水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)和措施等級(jí)，優(yōu)化施工工藝，減少地表擾動(dòng)和植被損壞范圍，有效控制可能造成的水土流失。二是嚴(yán)格水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域管控，重點(diǎn)是長(zhǎng)江流域、黃河流域、青藏高原等流域區(qū)域內(nèi)的水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域，禁止開展可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，確因國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)計(jì)民生需要建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)科學(xué)論證，并依法辦理水土保持方案審批手續(xù)；報(bào)批水土保持方案時(shí)應(yīng)重點(diǎn)論證占用的必要性，并提出節(jié)約集約水土資源和減緩控制水土流失的措施。三是落實(shí)禁止開墾陡坡地范圍管理要求，禁止開墾陡坡地范圍內(nèi)嚴(yán)禁新開墾種植農(nóng)作物，已經(jīng)開墾的按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)及耕地保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相關(guān)政策進(jìn)行生態(tài)保護(hù)修復(fù)和監(jiān)督管理。在禁止開墾陡坡地范圍內(nèi)種植經(jīng)濟(jì)林的，應(yīng)當(dāng)科學(xué)選擇樹種，合理確定規(guī)模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。
六、關(guān)于加強(qiáng)水土保持重點(diǎn)區(qū)域綜合防治措施
《意見》明確提出了加強(qiáng)水土保持重點(diǎn)區(qū)域綜合防治措施。一是優(yōu)化完善“五帶三片”水土流失綜合防治格局，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和水土流失狀況等，分類采取預(yù)防保護(hù)和治理措施，不斷提升國(guó)土空間水土保持功能。二是實(shí)施差別化預(yù)防保護(hù)和治理措施，在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)實(shí)行以自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)和人工修復(fù)相結(jié)合的方式開展綜合防治，在水土流失重點(diǎn)治理區(qū)加強(qiáng)水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)，對(duì)水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域內(nèi)存在的水土流失，依據(jù)縣級(jí)以上國(guó)土空間規(guī)劃和水土保持規(guī)劃實(shí)施綜合治理。
七、在推進(jìn)《意見》實(shí)施方面的考慮
一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。水利部指導(dǎo)水土保持重點(diǎn)區(qū)域劃定和管控制度實(shí)施，加強(qiáng)重點(diǎn)流域、重點(diǎn)區(qū)域管控工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各省級(jí)水行政主管部門要強(qiáng)化與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)市縣級(jí)水行政主管部門的督促指導(dǎo)，確保按要求完成本地區(qū)水土保持重點(diǎn)區(qū)域劃定工作。各流域管理機(jī)構(gòu)要按職責(zé)做好流域內(nèi)水土保持空間管控工作的監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。
二是強(qiáng)化基礎(chǔ)支撐。地方各級(jí)水行政主管部門要充分發(fā)揮有關(guān)技術(shù)支撐單位作用，積極應(yīng)用信息化手段，不斷提高劃定工作效率和水平。結(jié)合流域和地方各級(jí)水土保持規(guī)劃制修訂工作，將水土保持空間管控要求落實(shí)到各級(jí)水土保持規(guī)劃中，加快建立健全與水土保持空間管控要求相適應(yīng)的政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)體系。圍繞水土保持重點(diǎn)區(qū)域分類防治、鞏固提升生態(tài)功能等，加強(qiáng)水土保持科學(xué)研究和關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。依托水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，定期開展水土保持重點(diǎn)區(qū)域水土保持監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注人為造成對(duì)水土保持重點(diǎn)區(qū)域水土流失的影響，及時(shí)掌握水土保持重點(diǎn)區(qū)域水土流失狀況和防治成效。
三是嚴(yán)格實(shí)施管理。各級(jí)水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持重點(diǎn)區(qū)域監(jiān)督管理，嚴(yán)格生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)審查把關(guān)，強(qiáng)化水土保持方案審批管理，充分利用遙感手段加大監(jiān)管力度，堅(jiān)決杜絕各類違反水土保持重點(diǎn)區(qū)域管控要求、造成水土流失的違法違規(guī)行為。將水土保持空間管控工作作為水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的重要內(nèi)容，對(duì)發(fā)生的重大人為水土流失危害事件，依法依規(guī)予以追責(zé)問責(zé)。